“放管服”改革中政务大数据共享的壁垒及其破解

发布时间:2018-08-08 10:53:33

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作者:邓念国

文章来源:《天津行政学院学报》

图片来源:视觉中国


当前我国政务大数据共享面临体制壁垒、管理壁垒、法律制度壁垒、技术壁垒和心理壁垒等阻碍因素。浙江衢州的“最多跑一次”改革取得成功与政务大数据共享是相辅相成、互为因果的关系, 是在政策、技术、管理制度的有效结合、相互促动下达成的。针对政务大数据共享存在的诸多壁垒, 可从以下几方面予以破解: 成立大数据管理的专门部门; 建立大数据共享的统筹整合机制; 健全大数据发展的法律制度;提供大数据共享的技术支撑; 树立大数据共享的思想理念; 讲求推进策略并完善大数据共享的考核机制。          


一、引言


“放管服”是“简政放权、放管结合、优化服务”的简称。“放管服”改革是2016年5月以来全国力推的完善政府服务机制、打造服务型政府的重大改革, 涉及行政审批、行政许可、行政确认以及公众服务等一系列审批与服务事项。2017年6月, 李克强在深化“放管服”改革会议上提出了当前改革的五大重点即五个“为”:为促进就业创业降门槛、为各类市场主体减负担、为激发有效投资拓空间、为公平营商创条件、为群众办事生活增便利。如何深入推进“互联网+”政务服务, 让“数据跑路”代替“群众跑腿”, 落实五个“为”在当前显得尤为迫切。戮力破除政务大数据共享壁垒, 全面推动大数据在政府内部的共享, 畅通政务数据的流转和使用, 优化政府管理与服务流程, 增强部门间层级间协同治理能力, 提升政务服务效率和水平, 更是亟待解决的重大课题。浙江省在深化“放管服”改革的过程中, 于2016年底首先提出了让群众和企业到政府办事“最多跑一次”的要求。本文拟分析政务大数据共享的壁垒, 并通过对浙江改革案例的分析, 探讨打破数据共享壁垒与实现政务大数据共享的成功因素, 进而提出相应的对策。


二、政务大数据共享的壁垒:文献回顾及调研观察


所谓政务大数据, 是指各级行政机关以及法律法规授权具有行政职能的事业单位和社会组织在依法履行职能的过程中采集、制作和获取的各类数据。所谓政务大数据共享壁垒, 是指政务大数据共享的各种阻碍因素, 概括起来, 主要包括以下方面。


一是体制壁垒。长期以来由于条块分割体制, 政府信息资源在开发上缺乏统一规划, 重复投资、重复建设, 呈现明显的“部门化”格局, 形成了一个个的“信息孤岛”。从范围看, 由于缺乏统一规划和管理, 大部分数据库不共享或只在有限范围内共享。从工作习惯看, 部门在日常管理与服务过程中获取、采集甚至开发的信息资源, 与部门的职权密切相关, 是部门心血的凝结, 故而往往习惯于将本部门手中的信息资源封闭起来, 而不愿拿出来与其他部门共享。从动机看, 基于部门利益的考虑不愿共享。一些部门担心信息共享后, 信息垄断优势丢失, 部门权力旁落, 影响部门利益的实现, 因而不愿信息整合共享。为了强化自身利益, 一些地区和部门出于“本位主义”, 人为构筑各种壁垒, 这进一步加大了政府大数据共享难度。

 

二是管理壁垒。在政务信息日常管理中, 各地区各部门的信息系统往往自成体系, 政府掌握的数据大都处于割裂状态, 部门林立造成巨大的“数据烟囱”, 各部门间数据沟通、流动困难, 数据难以互通共享。在政务数据产生与发展过程中, 存在强势部门与弱势部门之间发展的不平衡。强势部门掌握着丰富而又十分关键的数据, 往往认为依靠自己原有的信息优势, 没有办不了的事, 因而不屑于与其他部门共享;而弱势部门要向强势部门请求开放数据接口或者调用相关数据, 大多情况下并不能得到强势部门的真心配合。此外, 在数据共享的推进过程中, 有些地方或部门信息基础条件较好, 认识水平也比较高, 因而容易形成数据共享的共识;而有些地方或部门原有信息基础较差, 要升级改造信息系统需要花费大量的资金和精力, 因而推进数据共享积极性不够。如果强制实行整齐划一的推进策略, 可能会遭到一些地方和部门或明或暗的抵触。

 

三是法律制度壁垒。政务大数据的开发、整合和管理过程中常常会涉及数据的安全性、真实性和保密性等问题, 这些问题都需要法律法规的明确规定, 但目前相关法律法规仍然缺位。《政府信息公开条例》和《2015年政府信息公开工作要点》并未明确在数据共享过程中, 所共享的数据是否涉及国家安全、商业秘密、个人隐私, 以至于在实际工作中难以把握。一些政府部门出于数据安全的考量, 常常以“不宜共享”为由, 抵制数据共享。一些与政务大数据共享密切相关的重要事项, 比如政务数据公开与保密、电子签名与电子认证、网络互通与局部隔离、电子文档的共享与保密等, 尚未出台相应的法律法规。同时, 目前数据资源产权界定模糊, 在数据的采集、使用、共享过程中如何既能发挥数据的价值又能兼顾数据的产权, 也是法律上亟待明确的问题。我国大数据相关法律法规的滞后, 很大程度上制约了政务大数据的共享。

 

四是技术壁垒。政务大数据共享的技术壁垒主要有标准不一、平台叠加、接口不通等。从标准看, 我国目前尚未制订统一的政务数据标准、格式和架构, 数据的编目、归类、采集、汇集等方面均存在指标口径的差异、技术标准的不一致, 导致政务数据在不同系统之间不能互通, 难以有效地共享、整合。另外, 由于缺少统一的元数据标准, 不同系统、不同部门之间的数据兼容性欠缺, 导致政务数据的流通性差、共通性弱, 客观上造成严重的数据封闭现象。不仅各系统自建各种管理平台, 形成层层叠加的形形色色的管理平台, 甚至在一个机关单位内部也存在各业务口自建平台并相互叠加、互不联通的现象。即使在一些层次较高的省级或者市级数据中心, 也未能打通数据来源的接口, 依旧存在数据调取不畅、应用困难的现象, 这些都极不利于数据的共享整合。

 

五是心理壁垒。首先, 心理壁垒来自保守心理和固化思维。一些领导和公务人员思想保守、知识老化, 害怕创新, 害怕改革。对数据共享这一全新事物认识不清、接受度低, 大多怀着拒斥的心理, 从行为上予以抵制。还有一些人囿于传统思维习惯, 对新时代新变化视而不见, 反应迟钝, 依旧固守于过往经验和工作陈规, “以不变应万变”。其次, 心理壁垒来自对安全隐患及风险的担心。政务数据共享中的安全风险既有来自计算机硬软件方面, 比如计算机系统的脆弱性;也有来自网络方面, 比如网络病毒的泛滥、黑客的入侵;还有来自人为操作方面, 比如内部工作人员违规、非法或者失误操作等。最后, 心理壁垒还来自政府工作人员对风险的规避和对问责的逃避。在政府问责的宏观大背景下, 一些地方或部门在数据共享上瞻前顾后, 既担心数据共享后自身原先数据不真实、不精确的问题会暴露出来, 又担心原有信息平台技术落后、兼容性差而引起不便, 还担心数据共享会将自己的管理行为置于监督之下, 害怕会引起问责。

 

三、“最多跑一次”改革中的政务大数据共享


在全国以“放管服”为核心的政务服务改革中, 不少地方都在尝试通过优化业务流程、整合服务资源提升服务绩效的各种努力。而其中都有一种渴求, 即业务流程重组背后的“数据共享渴求”, 可以说, 改革激发了数据共享的动机和热情。浙江省2016年首提、2017年主推的“最多跑一次”改革, 核心要义是深入推行“互联网+政务服务”, 全面深化“放管服”改革力度, 以“最多跑一次”倒逼简政放权、优化服务。


(一) 改革的源起:衢州审批改革试点成功

衢州改革试点于2016年5月由浙江省编办组织发起, 最初旨在推进衢州市行政审批的效率, 提法是“一窗受理”, 试图从体制机制创新入手, 实现审批流程优化重组, 后来发展到必须要破除“信息壁垒”, 实现数据共享。衢州改革主要在以下方面取得成功。首先, 从分散受理到“一窗受理”, 实现审批服务流程的“物理”整合。将原先各部门设置在审批中心的前台全部变为综合受理窗口, 而受理之后的分类、转交、办理等流程均在后台完成。所有能现场办结的事项当场办结, 其他的待办结后将证照快递送达。其次, 从“职能归并”到授权下放, 实现审批服务功能的下降。衢州早期推行“两集中、两到位”的职能归并改革, 后来尝试从机制体制改革入手, 通过委托、授权等办法实行权力下放, 权力直接下放至服务窗口。最后, 从“部门壁垒”到大数据共享, 尝试审批服务流程的“化学”整合。衢州行政审批制度改革, 不仅在线下实行业务流程重组, 而且通过线上线下业务协同快速实行并联审批。为加快办事流程, 方便部门之间数据共享, 衢州政务服务网重视电子证照库建设, 目前已收集涉及20个部门、95类电子证照一万余份, 同时还制作61个电子印章, 还通过政务网络数据共享的方式提供电子证照的生成、管理、共享、打印、下载等服务。在业务办理流程上, 实行一窗受理录入、扫描, 其他部门网上共享、下载, 进行并联审批;通过大数据交换共享平台, 打破各类专网、专库与政务服务网平台之间的数据壁垒, 实现数据共享, 为全面推进审批表单电子化和流程再造、提速增效提供了技术保障。


(二) 省级的高调推动:“一把手”强力推动, 完善省级政务大数据共享平台

“最多跑一次”改革从一开始就是由省领导高调提出并全力推动的。2016年底在浙江省委经济工作会议上, 省长车俊肯定了衢州“一窗受理”改革经验, 首次提出要按照‘最多跑一次’的理念和目标, 打造现代高效政府和服务型政府。在2017年1月16日浙江省政府工作报告中, 再次明确提出加快“最多跑一次”改革, 从与企业和人民群众生产生活关系最紧密的领域和事项做起, 逐步实现全覆盖。2017年4月12日, 在衢州举行的推进“最多跑一次”改革现场会上, 车俊再次强调, 要坚持需求导向、效果导向, 不断提升效能、优化服务, 提升企业和群众获得感。2017年5月24日省政府召开专题会议, 重点研究打破信息孤岛, 实现数据共享, 加快推进“最多跑一次”改革, 省委副书记、代省长袁家军提出要强化目标导向、问题导向、效果导向, 以钉钉子精神推动此项改革落地见效。


同时, 省政府还不断完善省级政务数据平台, 支撑全省“最多跑一次”改革。浙江省政务服务网这“一张网”是全省“最多跑一次”改革的有力支撑。该网自2014年建立以来, 大力推动公共数据归集、整合和共享、开放, 畅通全省政务数据共享交换体系, 现在该网已形成了涵盖全省各层级各部门的网状信息交换与共享体系。2016年9月国务院《政务信息资源共享管理暂行规定》出台后, 浙江省通过该网发布省级公共数据资源目录, 涵盖66个省级单位一万七千余项数据。“最多跑一次”改革以来, 浙江省通过该网向全省各级机关、行政服务中心开放省级部门两千六百余个公共数据项的共享权限。此外, 该网2017年上半年还开发出“一站受理”网上服务平台, 完成9个省级单位与地方行政审批中心条块信息系统互联互通。浙江省通过政务服务网实行大数据共享, 为政务服务提供了方便。


(三) 省级部门和地方的响应

省级各部门和全省各地纷纷将此项改革作为“一把手”工程, 成立专门的领导小组, 并下大力气推进, 经过半年多改革, 取得了阶段性成果。


一是网上公布服务事项, 让群众获知相关办事资讯。改革的首项任务即公布“最多跑一次”办事清单。截至2017年3月底, 共有59个省级单位梳理出958项办事清单, 设区市平均1002项, 县 (市、区) 平均862项, 并及时在网上公布。通过公布服务事项, 群众能更准确全面、便捷高效地获取办事相关资讯。

 

二是线下重组优化办理流程, 形成集成服务。在全省推行“一窗受理、集成服务”模式;市、县行政服务中心在投资项目、商事登记、不动产登记等领域设置综合窗口并对外办理业务, 实行“前台综合受理, 后台分类审批, 综合窗口出件”的办事流程。宁波、温州、衢州等市设立涉外事务、商贸事务、公积金服务等综合窗口。通过集成服务与数据共享, “并联审批”才能得到支撑。


三是合办联办, 减少审批环节。在投资审批、市场准入、便民服务等重点领域率先取得突破, 如投资项目审批中, 建设、人防、消防施工图审查“多审合一”在全国率先推进;新版企业投资项目备案系统上线并试运行, 实现“零上门”在线办理;全省外贸企业实行十一证“证照联办”。在不动产登记改革中, 杭州市办理一笔不动产登记领证将原来国土、房管、地税三部门办事窗口“合三为一”设置为联合窗口, 将原需2天缩减到60分钟当场领证, 实现“立等可取”。湖州市多项业务实现“同城办理”, 在人力社保、住房公积金、国税等部门三十多项业务上实行多点办理、就近办理和同城办理。


四是线上线下数据共享, 做到便民惠民。在“最多跑一次”改革中, 实行线上线下双向整合, 不仅在行政服务中心实行“一窗受理”、综合进件, 而且开通了网上“一窗受理”平台, 支撑政务服务的网上办理。无论线上线下, 都有政务数据的共享共用。第一, 在审批申请和社会服务中“减少材料提供”。一律取消无法律法规、规章行政规范性文件依据的材料;对同一部门内前一个审批环节已经提交的材料, 下一环节不得要求再次提交;凡能通过网络共享复用的材料, 不得要求重复提交。第二, 线下服务中的数据共享。在行政服务中心办理证照等服务, 通过打通相关部门或联办部门的数据, 实现流程重组和并联办理。第三, “零上门”服务中的数据共享。在网上政务服务中, 群众和企业通过网上“一窗平台”在线申请, 提交材料, 办事部门在网上“一窗平台”在线审核、办理并在线反馈, 办理结束后在线提供证照或者邮寄送达, 实现“零上门”服务。第四, APP服务方便数据共享。通过开发政务服务APP, 群众和企业可通过手机便捷办理, 政府数据共享也更便捷。第五, 不同层级之间的数据共享。不仅省市县数据共享, 还推动基层服务网点与网上服务平台无缝对接。乡镇 (街道) 政务服务中心和村 (社区) 便民服务点充分利用共享的网上政务服务资源, 在劳动就业、社会保险、社会救助、扶贫脱贫等方面为群众提供更为便捷的综合服务, 从而实现“互联网+政务服务”基层全覆盖。

 

四、“最多跑一次”改革成功的要素分析


当今的大数据技术为“放管服”改革注入了强劲的动力和新鲜的血液, 为政务服务改革突破传统瓶颈制约提供了想象空间和技术可能。“最多跑一次”改革的成功与政务大数据共享是相辅相成、互为因果的关系, 同时又是在政策、技术、管理制度的有效结合、相互促动下达成的。


(一) 网络基础平台的强力支撑

“浙江政务服务网”作为全国第一个构建在云端、省市县一体化建设与管理的“互联网+政府服务”平台, 支持全省四十多个部门实行一站式网上审批和政务服务。政务服务网是“最多跑一次”的网络承载者和运行平台, “最多跑一次”改革通过升级和完善这“一张网”, 优化政务服务流程, 升级并联审批, 达到“一窗受理、集成服务”的新型结构与流程重组。针对原先存在的各自为政、信息封锁、职能交叉、相互推诿等问题, 通过加强“便民服务平台”建设, 推动跨部门大数据和信息资源共享, 让部门数据保持互联、互通、共享的状态, 通过共享平台随时调取, 相互印证相关管理数据, 不让群众或企业办事跑多家机构、跑多次。政务服务网的强力支撑, 是改革取得成功的技术支撑。


(二) “一把手”的大力推动

“最多跑一次”改革取得成功离不开政府的强力推动, 特别是“一把手”的倡导推进。在不到半年时间内, 浙江省原省长车俊、现任省长袁家军通过政府工作报告、现场推进会、专题会议等形式, 发出倡议, 提出要求, 先后四次在正式场合强力推进此项改革。这些要求十分明确、具体、可操作, 对改革的目标、导向、关键环节做出明确指示。从2016年底浙江省委经济工作会议上首提, 2017年1月16日政府工作报告列为当年重点工作, 到1月30日《2017年政府工作报告重点工作责任分解》列为省长亲自挂帅的重点工作之首, 再到2月20日《加快推进“最多跑一次”改革实施方案》对这件“头等大事”进行全面部署, 直至4月12日现场推进会、5月24日专题会, 无一不是省政府层面特别是政府“一把手”对此项改革的强力推动。这种推动为改革提供了原动力, 促进了改革的成功。


(三) 政策法规的有效保障

改革之前, 浙江省政府先后出台相关政策规定, 2014年11月的《浙江政务服务网信息资源共享管理暂行办法》、2016年2月的《浙江省促进大数据发展实施计划》, 对组建信息共享平台、共享原则、信息目录、信息采集、共享应用、安全管理等方面进行了规定。2017年以来, 省政府又密集出台相关规定。2017年2月份《浙江政务服务网电子文件管理暂行办法》颁布, 规范了浙江政务服务网的电子文件管理工作, 为网上申请和电子归档、“数据跑腿”、全流程在线办理等提供了法律支撑。2017年3月20日发布的《浙江省公共数据和电子政务管理办法》, 更是明确了各级政府部门打破数据壁垒、实行数据共享的义务。一系列政策法规, 为“最多跑一次”改革提供了有效的保障。


(四) 督办检查的激励鞭策

浙江省成立了省政府推进“最多跑一次”深化“四单一网”改革协调小组, 由省长担任组长, 下设“最多跑一次”改革专题组, 成立省“最多跑一次”改革领导小组办公室 (简称“跑办”) , 专司此项改革的指导、推进和督察之职。各部门纷纷成立由部门首长挂帅的“最多跑一次”改革工作领导小组, 各地纷纷成立行政首长领衔的“最多跑一次”改革办公室。自2017年4月24日开始, 浙江省开展了首轮为期5天的“最多跑一次”改革督察工作, 成立3个督察组, 赴11个设区市重点督察, 对是否真正落实公布的“最多跑一次”事项, 是否真正推行“一窗受理、集成服务”, 是否落实了不动产统一登记改革、外贸企业“证照联办”等改革, 特别是对“一窗受理、集成服务”改革进行了体验式督察。通过督察, 促进了改革在地方层面的推进, 对改革的问题和难点进行了指导。


五、“最多跑一次”改革的案例启示


(一) “放管服”改革取得成功离不开政务大数据共享的基础支撑

大数据时代最需要充分挖掘并利用数据来优化管理服务。政务大数据长期沉睡在各部门各系统, 造成巨大的资源浪费, 如何充分利用大数据技术, 使这些数据“活起来”“流转起来”, 充分发挥其价值, 也是时代的发展趋势。数据隐含着权力、暗藏着信息, 让“数据多跑路, 群众少跑腿”便是一种新的管理思路、新的管理技术。如果说政务服务改革中的职能归并还仅仅停留在单个部门内的改变, 现在的改革则旨在打破部门界限、实现行政效率和服务绩效质的飞跃, 真正实现“数据部门间网上走”。北京、上海、浙江、贵州、深圳、广州、南京、成都等省市以敏锐的嗅觉, 率先推进政务大数据共享共用、挖掘开发, 实现政务数据共享增值, 改善治理绩效, 提升公共服务能力和绩效水平。


(二) 政务大数据共享是实现政务服务改革向“整体性”治理迈进的基础条件

传统行政体制下的部门分割严重影响政府运作的整体绩效。加强跨部门的协调、合作与协同, 通过结构性重组与功能性重组打破原有固化的行政流程, 使政府管理不再“僵化”, 使“棘手问题”能得到解决, 这是“整体性”治理理论所追求的目标。从全国范围看, 在行政审批和政务服务领域, 一些地方进行了有价值的尝试。天津滨海新区通过专门的职能部门承接审批服务, 实现了滨海新区“一颗印章管审批”:将18个部门的216项审批职责全部划转归行政审批局, 由行政审批局直接实施审批, 启用行政审批专用章, 完成了审批职能的整体性重构。在大数据时代, 政府管理和服务中日益频繁地面临多源数据问题, 越来越多的跨数据集的联系也日趋普遍, 因而在政府管理与服务过程中, 需要更多地适应形势发展的要求, 形成擅长整合多数据源的公共管理模式。同时, 面对纷繁复杂的管理问题和日益多样化的服务需求, 需要形成更具弹性和柔性的管理。在大数据时代, 通过统一的纵横交错的网络信息平台, 实现政务大数据在层级之间、部门之间、系统之间的共享共用, 也是实现柔性管理的一种新思路。借助大数据、云计算、物联网等创新技术打破部门壁垒, 实现政务大数据共享, 从“一站式服务”到“网上集成服务”, 实现服务流程优化重组, 让群众感受到方便快捷的服务, 正是整体性政府理论的一种实践注脚。


(三) 政务大数据共享取得阶段性的成功与高层政府的强力推动、倒逼机制和考核挂钩密切相关

“最多跑一次”改革实践证明, 改革取得成功, 与省政府的强力推动以及省级密集出台相关制度规定予以保障是密不可分的。在此次改革中, 省政府“一把手”四次发声, 力推改革, 省里将此项改革作为“头等大事”, 并出台一系列政策法规、制度规范和工作标准;各部门和各地方纷纷将此项改革作为“一号工程”, 争先恐后, 快速跟进。在改革过程中, 最为关键的突破点在于打破信息壁垒, 实现政务数据共享, 2017年5月份的专题推进会正是围绕这一关键环节展开。在第一轮督察中, 省里将督察重点放在“集成办理”是否顺利、“数据共享”是否通畅等问题上。从督察反馈结果看, 改革实施比较到位的部门和地方, 对省政府精神的把握和相关制度规定的执行也比较到位, 在“集成服务”和“网上办事”方面, 推进政务数据共享也相对走在前面。因此, 本次改革中, 来自省级的强力推动和制度规定对改革起至关重要的推进与保障作用, 对政务大数据共享壁垒的破解也起到“打通关节”的作用。


(四) 政务大数据跨部门共享采用先易后难、稳步推进的思路更有效果

跨部门数据共享的主要障碍就是部门分割的权力和利益制约, 改革的难度相当大。而在政务服务领域, 涉及的权力事项相对明晰, 既能减少部门的疑虑, 使部门放下包袱推进信息共享, 又能让群众得到明显的实惠, 增强对改革的感知度和获得感, 更能得到群众支持, 赢得社会反响, 并为以后的改革铺平道路。按照省里“分类要求、分步快走”的目标, 此次改革率先要“从与企业和人民群众生产生活关系最紧密的领域和事项做起”, 而且重点放在行政审批、证照办理等方便企业和群众的政务服务事项上, 体现了先易后难、稳步推进的思路。此项改革实践证明, 这种推进策略取得了相当不错的结果, 改革阻力相对较小, 改革推进相对顺利。


六、推动政务大数据共享的政策建议


针对政务大数据共享存在的诸多壁垒, 可以从机构完善、机制整合、法规健全、技术支撑、理念转型、考核问责等方面予以破解。

一是成立大数据管理的专门部门。应当成立专司大数据管理的专门机构, 如2014年2月成立的广东省大数据局、2017年2月成立的贵州省大数据发展管理局、2017年6月成立的杭州市数据资源管理局。这些机构或隶属于原有的经济和信息化管理机构, 或独立出来成为一个部门, 但都在大数据发展战略规划、大数据产业政策实施、大数据相关法规政策起草、地方性行业技术规范和标准的拟订等方面承担着管理职能。其中包括与大数据共享最直接相关的职能, 如制订数据资源采集、存储、登记、开发利用和共享的标准规范、管理办法, 筹划、协调、组织实施大数据应用重大项目, 推进政务大数据统一平台建设, 促进政务数据资源整合共享等。

 

二是建立大数据共享的统筹整合机制。以政务大数据统筹协调发展为出发点, 完善电子政务项目全流程管理制度, 通过电子政务项目推进、信息系统财政资金统筹安排, 对政府部门信息化机构、信息化平台和信息系统实行统筹整合。在政务数据战略规划中, 实施“云优先”战略, 在省级层面, 政府部门新建的所有非涉密信息系统毫无例外地被统一部署到省电子政务云平台。同时, 对存量非涉密信息系统, 应逐步实现向电子政务云平台的迁移。此外, 凡是涉及政务数据资源汇聚、跨部门共享交换的所有信息化项目, 必须依托省级政务服务网的统一数据中心和共享交换平台开展。通过整合, 打破政府部门对数据资源各自为政的管理格局, 从而进行统一规划、实行统一标准、建立统一平台, 促进政务大数据的全过程规划与管理。

 

三是健全大数据发展的法律制度。在法律建设方面, 从完善政务大数据共享的相应法律入手, 研究制订国家层面的大数据管理法律制度, 为政府大数据共享提供有力的法律支撑。特别需要在政务信息公开与保密、电子签名和电子认证、网络互联互通与局部隔离、电子文档保护等方面, 尽快立法规范。此外, 还需制定市场数据资源相关的法律法规体系, 推进市场数据资源的安全管理、采集、传输、存储、确权、使用、开放等各环节立法。在制度完善方面, 改革政府数据治理体系, 在数据产权、数据定价、数据保护等方面创新制度设计, 消除阻碍政府数据开放、部门间政务数据共享的制度壁垒。

 

四是提供大数据共享的技术支撑。首先, 全面推动省级一体化、整合式大数据交换共享平台的建立, 在条件具备的情况下, 加紧推进全国统一的政务大数据平台的建成。其次, 推进标准化建设。标准化建设的重点是解决各地方、部门相互独立的业务系统间的“互联互通”, 即数据、业务和系统的整合。因此亟须建立政务信息资源目录体系, 实行“一照一码”, 奠定信息共享基础;亟须制订统一的电子政务信息资源建设标准和技术规范;亟须建立标准转换体系, 推动电子政务信息资源共享。通过制订政务大数据标准规范和操作流程, 破除数据共享技术上的壁垒。

 

五是树立大数据共享的思想理念。针对权力本位和部门利益的制约, 重点从思想上树立“数据公有”“共享增值”的新理念。打破原有的思维定式和工作习惯, 树立政务信息“公共品”属性的观念;树立全局意识和统筹意识, 打破信息封闭的思想障碍;破除部门主义, 树立“整体性政府”理念;加强部门间协作, 树立服务型政府观念。针对思想陈旧、固守旧制的问题, 树立政务大数据是未来最重要的战略资源的思想理念, 让政府部门领导及公务员充分认识到, 数据封闭、沉睡就是最大的资源浪费, 从而提高对政务大数据共享的接受程度和认识水平, 从思想上破除数据共享的阻力。

 

六是讲求推进策略并完善大数据共享的考核机制。在打通政务大数据壁垒的推进过程中, 以实用、实效为导向, 以管理应用为目标来汇聚和共享数据, 以利企利民为出发点推进政务数据的共享应用。在工作推进策略上, 将全面推进与重点提升结合起来, 针对不同地区分别施策, 在大数据发展基础较好的地区实行政府数据资源的全面汇聚、共享和应用, 在发展基础相对落后的地区则围绕重点特色领域进行攻关, 以点带面。此外, 还需调整和完善数据共享的绩效考核机制。政府绩效考核指标的设计, 要与改革成果挂钩, 要将政务大数据共享作为重要指标纳入考核。针对地方或者部门的“懒政”或者“不作为”状况, 建立问责机制, 并以时间表约束下级各部门, 形成倒逼效应, 督促政务大数据共享。

 

 



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